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【菜鳥香港自提點】十字路口的選擇:歐盟的戰略轉型與中美歐關係

來源:中國(深圳)綜合開發研究院 | 作者:劉志傑 | 時間:2021-01-15 | 責編:申罡

文 | 劉志傑 中國(深圳)綜合開發研究院智庫交流與合作部


2020年對於歐洲來説,註定是具有特殊意義的一年。既有疫情肆虐的陰霾、外部環境的動盪,又有“東西南北”的裂痕、英歐之間的“和平分手”,在內部矛盾重重的情況下,歐洲仍需面對日益激烈的大國競爭和高度不確定的全球新格局。展望未來,歐洲一體化將向何處去?歐盟能否在“戰略自主”的道路上邁出更大的步伐?歐盟的戰略調整又會對中美歐三角關係產生什麼影響? 


一、困境重重,歐盟前行之路受阻 


作為具有全球影響力的區域性經貿集團,歐盟的發展同國際形勢休慼相關,互動密切。自上世紀50年代以來,歐洲不斷加速一體化建設,在政治、經濟、防務等多個領域取得積極進展。但進入21世紀,歐債危機、難民危機、英國脱歐、中美博弈、新冠疫情等多個危機接踵而至,對歐盟及歐洲一體化形成嚴重的挑戰和衝擊。 


(一)經濟放緩,政治失穩


一方面,受全球貿易摩擦和製造業疲弱影響,近年來歐盟經濟實力總體呈下滑趨勢,經濟復甦預期也持續偏緩。新冠疫情的爆發更是讓歐債危機以來萎靡不振的歐洲經濟狀況雪上加霜,尤其是以旅遊業和服務業為支柱的國家。2020年歐盟國內生產總值預計將下降近8%,失業人數恐突破1600萬人。同時,疫情期間各國規模龐大的紓困政策,更是加劇了政府債務高企的困境。另一方面,受經濟低迷的影響,反歐元、反移民、民粹主義和疑歐政黨的勢力正在增強,主流政黨的影響日漸削弱,歐洲政治格局發展進一步分散化和碎片化,特別是極端政黨在多個國家議會及歐洲議會選舉中的得勢,也將極大影響各成員國未來的政治生態和走向。 


(二)南北矛盾,東西分裂


在南北矛盾上,自疫情爆發以來,北方國家“領頭羊”德國推動歐盟出台了多項救助計劃,並向意大利、西班牙等國提供援助資金。但是德國要求後者必須實行嚴格的財政緊縮政策,以確保歐元區經濟的正常運行。以法國、意大利為首的南方國家對此強烈反對,並主張採取擴張性財政政策,以刺激國家經濟增長。“緊縮”與“擴張”的模式之爭,成為南北歐之間矛盾的縮影。在東西分裂上,通過歐盟“東擴”新晉的中東歐成員國由於歷史和現實原因,與西歐國家在政治一體化層面缺乏共識,特別是在接納難民問題上經常意見相左。受“東西分裂”問題的牽制,歐盟面對難民危機不斷加劇卻有心無力,其權威和聲望不斷遭到衝擊。 


(三)英國脱歐,歐美疏離


2016年兩大政治事件深刻改變了歐盟所面臨的戰略環境,一是英國舉行脱歐公投,二是特朗普(Donald Trump)當選美國總統。英國脱歐不僅標誌着歐洲一體化進程受阻,也暴露了歐盟內部的深層次和結構性問題。英國脱歐後,新產生的矛盾如英法德三國相互牽制的平衡被打破,以及歐元區與非歐元區國家力量對比的改變恐加劇成員國之間的政策分歧,從而對歐洲一體化發展形成掣肘。在跨大西洋關係方面,與二戰後美國曆屆政府普遍支持歐洲一體化的政策不同,特朗普就任後則主張“美國優先”,大幅調整美歐之間的貿易、防務、安全關係,引發美歐多領域衝突。強硬的單邊主義政策對歐盟形成巨大的外部壓力。美歐跨大西洋夥伴互信關係陷入低谷。 


(四)多邊主義受挫,地緣政治風險上升


歐盟作為多邊合作機制,有效的多邊合作符合歐盟的根本利益,其發展和安全也主要依賴於多邊機制的正常運行。但近年來逆全球化思潮和貿易保護主義的盛行、民粹力量的異軍突起使得多邊主義機制深受打擊,這也削弱了歐盟發揮其國際影響力的機制性基礎。與此同時,烏克蘭危機、敍利亞危機、中東難民危機、伊朗核危機等一系列重大地緣政治事件的接連發生,則不斷擠壓歐盟發展的外部空間,令歐盟深感缺乏安全和外交領域統一行動能力的無奈,歐盟尋求“戰略自主”的呼聲也日益高漲。 


二、戰略自主,應對國際變局的“歐盟選擇” 


在多重危機的衝擊下如何發展,如何實施行之有效的調整政策來應對多重挑戰,成為歐盟及各成員國亟需反思的重大問題。面對國際局勢的深刻變化和內部危機的暗流湧動,歐盟提出“戰略自主”(European Strategic Autonomy)的計劃,意在強化歐盟內部建設,重塑歐盟對外戰略。 


(一)致力尋求“歐洲主權”,對外政策向現實主義迴歸


2016年,在英國“脱歐”以及大國競相角力的時代背景下,歐盟發佈的“共同願望,共同行動:一個更強大的歐洲”政治文件(EUGS)首次提出“戰略自主”的願景,意在統籌歐盟內部更多的資源和能力,以更好捍衞自身關鍵利益。2019年,馮德萊恩(Ursula von der Leyen)當選為新一屆歐盟委員會主席後便表示,歐委會將是一個“注重地緣政治的委員會”,很大程度上也是想提升歐盟在大國博弈中的地位,確保歐盟在國際政治舞台上發揮更大作用,贏得更廣闊的發展空間。 


具體而言,歐盟“戰略自主”能力建設重點聚焦三大領域。一是構築防務聯盟。隨着跨大西洋關係的僵化、英國“脱歐”以及周邊地區安全問題的日益突出,共同防務建設開始真正在歐盟內部引起重視。歐盟在最新一期年度預算中首度設立防務基金,並啓動防務工業領域的“永久結構性合作”機制,重點針對技術研究和能力開發,以期逐步形成獨立於美國、具備競爭力的防務體系。二是加強金融主權。面對近年來在伊朗核問題、“北溪2號”天然氣管道等事件上深受美元霸權的制裁威脅,法國力推歐元區改革,完善歐元區的治理機制,以提升歐元的國際地位。三是捍衞技術主權。為避免自身在數字技術上對於中美兩國的過度依賴,同時確保數據與信息的安全,歐盟不僅公佈5G安全標準,還陸續推出《塑造歐洲的數字未來》、《歐洲數據戰略》、《人工智能白皮書》、《歐洲新產業戰略》等文件。

 

(二)增強歐盟經濟競爭力,重點提升自身“硬實力”


近年來,歐盟各成員國政局與社會不穩定,與整體經濟的持續低迷相關。英國“脱歐”也加劇了歐盟內部的離心力。所以,在“後脱歐時代”發展好經濟,提升成員國及其民眾對歐盟的信心將更為緊迫。新一屆歐盟委員會在2019年12月就任後,便着手推動實施“歐洲新政”,在綠色經濟、數字經濟以及產業政策三大領域同時發力。2020年年初由於疫情引發的供應鏈斷裂風險和各國的出口限制更是提高了歐盟的危機感,加緊了歐盟推動新政的步伐,以期通過大規模的投資和產業政策激勵政策,更好解決歐洲經濟增長停滯的問題。 


在發展綠色經濟方面,歐盟委員會發布《歐洲綠色新政》,並對歐盟的綠色轉型做出系統規劃,旨在推動歐洲在2050年成為世界首個碳中和經濟體,從而實現經濟社會的雙轉型。在發展數字經濟方面,歐盟一方面通過產業政策和投資,促進“數字歐洲”建設,為歐洲經濟發展注入新的活力;另一方面大力推動數字經濟技術與監管的結合,為整個歐洲社會和經濟帶來技術效益。在發展產業政策方面,加大政府對產業政策的扶持和保護力度成為關鍵。2020年,繼德、法、意、波四國經濟部長聯合致信歐盟委員會,呼籲歐盟就競爭政策、投資併購及國家補貼等問題達成共識之後,歐盟重申對追求戰略行業的全產業價值鏈的政策目標,並出台新的產業戰略,引導私有資本加大研發投入,以提升歐盟在關鍵新興產業領域的獨立性和比較優勢。 


(三)內部分歧矛盾尚存,“戰略自主”在理想與現實中艱難前行


當前,歐洲面對的是一個高度複雜和不確定的世界,而歐洲的利益同所有的地緣政治變動息息相關。歐盟外交與安全政策高級代表何塞普•博雷利(Josep Borrell)便強調,必須更加清晰定義歐盟的政治目標,更精準地使用歐盟的力量,以迴應地緣政治競爭時代的挑戰。可以看出,近年來歐盟的“戰略自主”轉型便是基於歐盟自身實力所做的選擇,根據自己利益和形勢變化作出靈活調整,通過集中使用歐盟的力量,從而更好維護歐洲的政治、經濟和安全利益。


但與此同時,我們也應看到,儘管歐盟為自己設計了一系列雄心勃勃的發展規劃,但在實踐過程中,它們仍然受到歐盟機制運作的諸多困擾,如歐盟主要機構間、歐盟與成員國層面的權力博弈,南北歐洲和新老歐洲之間的利益分歧、歐盟內部對於中美問題的態度衝突等。受此影響,歐洲能否凝聚全歐範圍內更廣泛的政治意志以推動一體化進程,還是最終無法彌合政治意願和實際能力之間的差距,從而由於能力有限和內部“各自為戰”而舉步維艱,仍然有待於繼續觀察。 


三、歐盟戰略調整對中美歐三角關係的影響 


歐盟的“戰略自主”轉型在決定其內外政策走向的同時,也將對世界格局和大國關係產生重要影響。作為全球前三大經濟體,中美歐之間的競爭與合作在過去一段時間裏趨向複雜。面對即將到來的後疫情時代,中美歐關係何去何從值得思考。與此同時,拜登政府對於中美歐三邊關係將產生何種影響,也同樣令人關注。 


(一)美歐關係將有望回暖,但並不代表迴歸


自特朗普執政以來,美歐關係無論是政治、經濟還是安全方面都摩擦不斷,甚至一度降至冰點。這也使歐盟對重視多邊主義和傳統盟友關係的拜登新政府有着更多期望,希望雙方能開啓美歐關係新篇章。對於歐盟而言,基於大西洋主義,歐盟仍然重視與美國在民主、人權和政治自由等方面擁有的共同價值觀,這在未來不會發生太大改變。但為了在大國競爭的新國際格局下保持自主和獨立,避免捲入衝突漩渦之中,歐盟更敢於在國際社會上發出自己的聲音,不願甘當美國推行其對外戰略的工具。對於美國而言,拜登政府的上台固然受到歐盟歡迎,但美國外交政策的一些基本原則並未改變,在要求歐洲為其自身安全承擔更多責任的問題上尤其如此。拜登政府預計將沿襲這一主張,同時也可能與歐洲在意識形態、治理模式以及抗衡中國全球影響等方面形成新的戰略共識,甚至重新定義跨大西洋關係。未來美歐關係將繼續處於深度調整之中。 


(二)中歐關係應在不確定性中尋找確定性


一方面,經歷了疫情的衝擊和洗禮,歐盟及其成員國既有復甦經濟、加強產業鏈整合的需求,也需要重新調整其全球產業佈局。中歐雙方在2020年最後一天衝刺達成的投資協定涵蓋市場準入承諾、公平競爭規則、可持續發展和爭端解決四方面內容,也為中歐經貿合作乃至中歐關係的良性發展提供製度保障,更重要的是為雙方保留一種對話與糾正的機制。但這份投資協定的內容是否會按原計劃落實,還有待考證。導致中歐投資協定的變數甚至變質也存在諸多外在因素,接下來中歐如何談、怎麼談,協定內容如何真正實現落地才是考驗雙方領導層的重大難題。另一方面,作為多邊主義的產物,歐盟相比美國在對華交往方面更為理性,更善於運用多邊機制和國際規則去處理中歐爭端。歐盟作為某種意義上的“戰略緩衝地帶”,其外交政策大概率會保持“戰略自主”,並利用中美矛盾獲得更大利益。未來中歐如何保持和延續一種競爭但能合作、談判且能妥協的新關係,對雙方來説都是重大考驗。 


(三)中美歐三角博弈將進一步升級


首先,中美關係是當今國際關係中最為重要的雙邊關係之一。目前兩國之間的結構性矛盾呈明顯上升趨勢,中美關係整體上陷入低谷。中歐關係一直是中國對外關係的重要組成部分,儘管中歐在治理模式、價值觀等領域存在分歧,但同時也在經貿、科技等方面存在共同利益。在中歐投資協定的框架下,雙方關係存在調整和改善的空間。其次,雖然歐盟在安全和經貿領域對美國有較強依賴性,但近年來歐盟加速推進“戰略自主”進程,為的便是避免讓自己陷入“選邊站”的被動困境。歐盟在拜登(Joe Biden)就職美國總統之前與中國完成投資協定談判,可以看出“中國牌”是未來歐盟與美國進行談判的重要籌碼。中歐投資協定也可能成為重塑美歐關係的一個新的開始。第三,在中美摩擦不斷,關係持續下行的背景下,對歐關係在中國對外關係佈局中將扮演更為重要角色。中國既需要通過改善中歐關係來對沖美國的戰略施壓,同時也應以“中歐投資協定”為抓手,藉助新型中歐經貿關係來推動中國在經貿、投資、科技等領域實現高質量發展,以減輕“後疫情時代”面臨的外部經濟壓力。在拜登上台後的未來四年裏,中美歐三方之間的互動將會更加複雜多變。與此同時,歐盟的現實困境以及中美競爭的加劇,也將為歐盟實現“戰略自主”和未來的中歐合作帶來更多的不確定性。


四、結語 


回首2020年,歐洲一體化在多重危機中展現出抗壓性和韌性,“戰略自主”建設也初見成效,但也可以看到歐洲內部分歧矛盾仍存。歐洲一體化能邁出多大的步伐,最終將取決於它克服內部矛盾、重歸增長軌道的能力。展望未來,歐洲不僅要努力擺脱疫情影響,復甦經濟,還需面對歐盟核心大國政局更替、中美歐三邊新競合等一系列未知挑戰。如何在變局中找準定位,穩步向前推進一體化,則需要歐盟領導層具有更高的戰略視野和戰略智慧。


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